Zu viel Gewalt und Sex

Anfang der 1990er Jahre wurde in der Öffentlichkeit immer heftiger über die Zunahme gewalthaltiger und sexueller Darstellungen vor allem im privaten Fernsehen diskutiert. Forderungen nach Einschränkungen und Verboten wurden laut. Die Landesmedienanstalten, für die Vergabe von Sendelizenzen und Kontrolle der Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen im privaten Fernsehbereich zuständig, konnten wegen des im Grundgesetz verankerten Verbots der Vorzensur erst nach der Ausstrahlung tätig werden.

Das Modell der FSK

In einer Anhörung der Rundfunkreferenten am 2. Mai 1993 in Düsseldorf schlug Joachim von Gottberg - zu dem Zeitpunkt Vertreter der Obersten Landesjugendbehörden bei der Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) - vor, das System der FSK auf das Fernsehen zu übertragen. Eine von allen Sendern getragene Einrichtung der Selbstkontrolle würde das Verständnis für die Belange des Jugendschutzes besser in die Kreise der Anbieter hineintragen können, als die Landesmedienanstalten dies vermochten.
Auch würde eine solche Einrichtung Verfahren entwickeln können, um die Kommunikation mit der FSK und der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften (BPjS) sicherzustellen.
Die Kriterien der bisherigen Spruchpraxis in Institutionen des Jugendmedienschutzes sollten hinsichtlich der Besonderheiten der Ausstrahlung im Fernsehen angepasst werden. Die Sender sollten sich verpflichten, ihre Programme vor der Ausstrahlung den Prüfausschüssen der Selbstkontrolle vorzulegen und deren Entscheidungen zu beachten. Wie bei der FSK sollten die Prüferinnen und Prüfer unabhängig von Senderinteressen sein, ein selbständiges Kuratorium - vergleichbar mit der Grundsatzkommission der FSK - sollte Richtlinien für die Prüfungen entwickeln und für die Benennung der Prüferinnen und Prüfer zuständig sein. Die Landesmedienanstalten sollten im Kuratorium und in den Prüfausschüssen durch von ihnen benannte unabhängige Sachverständige vertreten sein. Vergleichbar mit den Obersten Landesjugendbehörden sollten sie im Gegenzug auf eigene Prüfungen verzichten und die Prüfergebnisse der Selbstkontrolle grundsätzlich anerkennen. Über Konfliktfälle hätte - entsprechend der FSK - ein Appellationsgremium entscheiden können.

Selbstkontrolle "light"

Sowohl auf politischer wie auf Senderseite stieß der Vorschlag auf grundsätzliche Zustimmung. Die Sender erklärten sich bereit, eine solche Selbstkontrolleinrichtung zu gründen, zu finanzieren und ihre Ergebnisse zu akzeptieren. Die Vertreter der Landesmedienanstalten hingegen begrüßten zwar das Einrichten einer Selbstkontrolle, lehnten jedoch die Vermischung der vom Staat bestellten Aufsicht mit einer von der Wirtschaft organisierten Selbstkontrolle ab. Die öffentlich-rechtlichen Sender verweigerten grundsätzlich ihre Mitarbeit oder gar Mitgliedschaft in einer solchen Einrichtung, da sie unter der Kontrolle eigener Aufsichtsgremien stünden, die sich nicht durch Entscheidungen einer Selbstkontrolle ersetzen ließe.
Heraus kam schließlich eine Selbstkontrolle "light" - ausschließlich getragen von den privaten Fernsehanbietern und ohne Befugnis, Prüfergebnisse mit der notwendigen Sicherheit für die Anbieter zu erteilen. Noch im Sommer 1993 wurde der Antrag gestellt, die Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) ins Vereinsregister aufzunehmen. Auf der Funkausstellung 1993 stellte Jürgen Doetz, damals schon Präsident des Verbandes privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT), einer interessierten Öffentlichkeit das Projekt vor. Die erste Satzung des Vereins wurde im November 1993 verabschiedet.

Erste Prüfergebnisse

Joachim von Gottberg wurde von den Sendern beauftragt, als Geschäftsführer die Organisation der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) zu übernehmen. In Berlin konnten in der Rauchstraße im Bezirk Tiergarten geeignete Büroräume für die Geschäftsstelle gefunden werden. Das erste Kuratoriums setzte sich aus 15 Sachverständigen aus Wissenschaft und Jugendschutzpraxis zusammen. Dazu gehörten auch die Vorsitzende der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften (BPjS, heute BPjM [für Medien]), Elke Monssen-Engberding, und der Vertreter der Obersten Landesjugendbehörden bei der FSK, Folker Hönge. Eine Liste mit 70 Prüferinnen und Prüfern, die zum großen Teil bereits bei der FSK oder der BPjS tätig waren, wurde aufgestellt. Am 4. April 1994 war die Geschäftsstelle funktionsfähig: Die ersten Prüfungen fanden bereits statt, allerdings noch auf der Grundlage provisorischer Prüfgrundsätze. Ende April hatte sich das Kuratorium auf eine Prüfordnung geeinigt, so dass sich die FSF am 25. Mai 1994 auf einer Pressekonferenz der Öffentlichkeit vorstellen konnte. Die Resonanz war weitgehend positiv, nicht zuletzt auch wegen der Vorlage der ersten Prüfstatistik: Mehr als die Hälfte der von den Sendern gestellten Anträge wurde abgelehnt. Die Selbstkontrolle machte Ernst.

Probleme und Kritik

Insgesamt erwies sich die Doppelaufsicht durch FSF und Landesmedienanstalten als Bremse für einen zweckmäßigen Jugendschutz im Fernsehen: Ablehnungen durch die FSF mussten die Sender akzeptieren, positive Entscheidungen standen unter dem Vorbehalt der Zustimmung durch die Landesmedienanstalten. Das schränkte die Motivation der Sender, die FSF in vollem Umfang zu befragen, stark ein. Bestimmte Sendungen - vor allem dann, wenn sie für das finanziell wichtige Hauptabendprogramm geplant waren - wurden der FSF daher nicht vorgelegt. So kritisierten die Medienanstalten vor allem die Nichtvorlage von TV-Filmen. Die Debatte um die Talk-Shows am Nachmittag, aber auch spätere Formate wie Big Brother machten deutlich, dass sich allein mit dem Prinzip der freiwilligen Vorprüfung der Jugendschutz nicht zufriedenstellend durchsetzen ließ. Die Programme wurden live oder zumindest so kurz vor der Ausstrahlung produziert, dass schon aus zeitlichen Gründen eine Vorprüfung die Programmabläufe erheblich beeinträchtigt hätte. Außerdem wäre der Prüfaufwand weder finanziell noch personell zu bewältigen gewesen. Die FSF ging in diesem Zusammenhang andere Wege, die zwar wenig spektakulär, aber dennoch erfolgreich waren: In Konferenzen mit den Redaktionen wurden gemeinsame Absprachen getroffen, an die sich alle halten sollten. Die Sender kontrollierten nun untereinander, ob die Konkurrenten sich an die Vereinbarungen hielten. Wichtig war, dass kein Sender durch Verlassen des Konsenses wirtschaftliche Vorteile haben durfte.

Abschied von der Selbstkontrolle?

Mit der Änderung des Rundfunkstaatsvertrags im Jahre 2000 stellte der Gesetzgeber einen Bereich unter die Aufsicht der Landesmedienanstalten, der nach Auffassung fast aller Fachleute - auch der Medienanstalten selbst - bei der FSF gut aufgehoben schien: die Freigabe für indizierte Filme. Dafür hatte die FSF 1994 in der Prüfordnung eigens ein Verfahren eingerichtet, an dem ein von der Bundesprüfstelle beauftragter Sachverständiger mitwirkte. Doch durch die Änderung des Rundfunkstaatsvertrags entstand der Eindruck, dass der Staat nicht bereit sei für eine Selbstkontrolle im Fernsehbereich. Unter diesen Umständen stellte sich die FSF die Frage, ob eine Fortführung der Arbeit überhaupt sinnvoll sei. Das Kuratorium war der Auffassung, man solle den Gedanken der Selbstkontrolle offensiv vertreten. Das hatte letztlich Erfolg. Im Juni 2001 entstand der erste Entwurf eines Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV), der positive Ansätze erkennen ließ, die Selbstkontrolle in einen sinnvollen gesetzlichen Rahmen zu stellen. Nach langen Debatten über die Strukturen des neuen Verhältnisses von Selbstkontrolle und staatlicher Aufsicht gelang es schließlich, die Gesetzesentwürfe noch vor den Bundestagswahlen im Herbst 2002 so zu überarbeiten, dass das Jugendschutzgesetz (JSchG) und der JMStV am 1. April 2003 in Kraft treten konnten.

Neue Gesetze - andere Strukturen

Als zentrales Element der Neuordnung im Jugendschutzbereich wurden vier Gesetze in zweien zusammengefasst: Aus dem Gesetz zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit (JÖSchG) und dem Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Medien (GjS) wurde das neue Jugendschutzgesetz (JSchG), das den Jugendschutz in den Offlinemedien (Kino, Video, Computerspiele) regelt. Die Jugendschutzbestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) und des Mediendienste-Staatsvertrags (MDStV) wurden im neuen Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) vereint, der für den Jugendschutz in den Onlinemedien (Fernsehen und Internet) zuständig ist. Ein weiteres Ziel ist die Stärkung der Selbstkontrolle. Das System der FSK wird nun zum ersten Mal gesetzlich verankert, vorher beruhte es auf einer Vereinbarung der Länder mit der Filmwirtschaft.
Für Onlinemedien wurde das System der regulierten Selbstregulierung geschaffen: Die Länder beauftragen eine Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) mit der Kontrollfunktion über die Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen. Gleichzeitig ermöglichen sie den Anbietern die Einrichtung von Selbstkontrollen, die allerdings bestimmte Voraussetzungen erfüllen müssen, um die Unabhängigkeit und den Sachverstand ihrer Prüfungen zu garantieren. Wird die Erfüllung dieser Voraussetzungen durch die KJM festgestellt, kann die nun anerkannte Selbstkontrolle nahezu alle Aufgaben eigenständig übernehmen. Die KJM hat dann einzuschreiten, wenn aus ihrer Sicht die Selbstkontrolle nicht ausreichend funktioniert.

Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen offiziell anerkannt

Seit dem 1. August 2003 ist die FSF nun eine anerkannte Selbstkontrolleinrichtung. Sie und ihre Mitgliedssender haben viele Erwartungen, die in das Modell gesetzt wurden, erfüllt. Das Vorlageverhalten der Sender ist gestiegen, im Bereich des fiktionalen Programms erfüllt die FSF ihre Aufgaben bereits fast vollständig. Schwieriger wird es, die FSF in Formate wie Ich bin ein Star - Holt mich hier raus! oder Big Brother sinnvoll einzubinden. Aufgrund der Interaktion dieser Formate mit dem Publikum wäre eine Vorlage bei der FSF vor der Ausstrahlung schon praktisch nicht möglich. Umstritten ist außerdem, ob diese Formate den Jugendschutz überhaupt tangieren. Wie man auch immer zu diesen Fragen stehen mag, eines erscheint sicher: Die Medienlandschaft und die Sendeformate ändern sich in hoher Geschwindigkeit, so dass es für die FSF wahrscheinlich kaum möglich sein wird, den Jugendschutz im Fernsehen zur Zufriedenheit aller umfangreich zu regeln. Es wird sicher noch manchen Streit, manches Ringen um Abwägungen und Diskussionen über Entscheidungen geben. Dennoch: Nach schwierigen Ausgangsvoraussetzungen und einer gegenwärtig für alle wirtschaftlich schwachen Lage hat die FSF gute Chancen, zu zeigen, dass die Selbstkontrolle funktioniert.